Oleh: Victor Emanuel – Dosen Ilmu Perundang-undangan, Fakultas Hukum Universitas Kapuas Sintang
Wacana pencabutan Peraturan Daerah Provinsi Kalimantan Barat Nomor 1 Tahun 2022 tentang Pembukaan Lahan Perladangan Berbasis Kearifan Lokal yang dikaitkan dengan persoalan kebakaran hutan dan lahan (karhutla) perlu ditempatkan dalam kerangka kajian hukum yang objektif, rasional, dan berbasis fakta. Persoalan mendasarnya bukan semata-mata apakah Perda tersebut akan dipertahankan atau dicabut, melainkan apakah benar terdapat hubungan sebab-akibat atau kausalitas yang dapat dibuktikan antara keberadaan Perda dengan terjadinya karhutla.
Perda Provinsi Kalimantan Barat Nomor 1 Tahun 2022 hingga saat ini masih berstatus berlaku. Perda tersebut mengatur tata cara pembukaan lahan perladangan, pemberdayaan masyarakat, perlindungan lahan pertanian, pembinaan dan pengawasan, pelaporan, hingga sanksi administratif.
Dalam negara hukum, suatu Perda tidak dapat dijadikan kambing hitam hanya karena pada saat yang bersamaan terjadi karhutla. Jika ada asumsi bahwa Perda merupakan penyebab karhutla, maka asumsi itu harus terlebih dahulu diuji. Di mana hubungan kausalitasnya? Norma mana dalam Perda yang secara langsung menyebabkan kebakaran? Di mana bukti empirisnya? Ini pertanyaan mendasar yang harus dijawab sebelum sampai pada kesimpulan bahwa pencabutan adalah solusi. Perda tersebut harus dibaca secara utuh, dengan memperhatikan keseluruhan struktur norma, tujuan pengaturan, kewajiban, larangan, mekanisme pengawasan, dan sanksi.
Perda tersebut dibentuk antara lain untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum, menjaga sumber penghidupan masyarakat, serta mengatur pembukaan lahan perladangan dengan pendekatan kearifan lokal dan perlindungan lingkungan. Materi muatannya juga mencakup pembinaan, pengawasan, pelaporan, dan sanksi administratif. Dari perspektif ilmu perundang-undangan, sangat keliru apabila sebuah Perda hanya dinilai berdasarkan satu kata, satu frasa, atau satu pasal tanpa membaca konstruksi hukumnya secara menyeluruh. Membaca Perda harus seperti membaca satu sistem. Tidak boleh hanya mengambil satu norma, kemudian melepaskannya dari tujuan, kewajiban, pembatasan, pengawasan dan sanksi yang ada dalam norma lainnya. Cara membaca hukum secara parsial sangat berbahaya karena dapat menghasilkan kesimpulan yang juga parsial.
Perladangan Terkendali Tidak Sama dengan Pembakaran Liar
Dalam polemik karhutla perlu dilakukan pembedaan secara tegas antara pembukaan lahan perladangan yang dibatasi dan dikendalikan dengan pembakaran liar yang menyebabkan kebakaran meluas. Secara hukum kedua perbuatan tersebut tidak dapat disamakan begitu saja.
Pembukaan lahan perladangan yang diatur dalam Perda merupakan bagian dari tata kelola yang disertai persyaratan, pengendalian, pengawasan dan tanggung jawab. Sebaliknya, karhutla yang terjadi akibat pembakaran tidak terkendali, kelalaian, pelanggaran hukum atau kegiatan lain harus ditelusuri berdasarkan fakta, pelaku dan perbuatan konkret yang menyebabkan kebakaran.
Tidak semua api adalah karhutla, dan tidak semua karhutla dapat serta-merta ditimpakan kepada peladang tradisional. Hukum bekerja berdasarkan perbuatan, subjek, akibat dan pembuktian. Karena itu, siapa yang membakar, bagaimana cara pembakaran dilakukan, di mana lokasinya, apakah api dikendalikan, apakah melanggar ketentuan dan apakah kebakaran tersebut benar-benar berkaitan dengan praktik perladangan, semuanya harus dibuktikan. Generalisasi terhadap seluruh peladang tradisional justru berpotensi menimbulkan ketidakadilan hukum.
Karhutla adalah Persoalan Multikausal
Karhutla bukanlah persoalan yang dapat dianalisis dengan satu penyebab tunggal. Dalam perspektif ilmiah, suatu peristiwa kebakaran dapat dipengaruhi oleh berbagai faktor, seperti kondisi kemarau dan kekeringan, karakteristik lahan, gambut, sumber api, aktivitas manusia, perubahan penggunaan lahan, lemahnya pengawasan, kelalaian, kesengajaan, hingga faktor penegakan hukum.
Karena itu, apabila hendak menyimpulkan bahwa sebuah Perda menjadi penyebab karhutla, diperlukan analisis kausalitas yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah dan hukum. Kita harus berhati-hati membedakan antara korelasi dan kausalitas. Terjadinya karhutla pada saat sebuah Perda berlaku tidak otomatis membuktikan bahwa Perdalah yang menyebabkan karhutla. Hubungan waktu bukan otomatis hubungan sebab-akibat. Ini prinsip berpikir ilmiah yang harus dipahami sebelum hukum dijadikan dasar untuk mengambil kebijakan. Kesalahan dalam menentukan penyebab akan menghasilkan kesalahan dalam menentukan solusi.
Jika akar persoalannya adalah pelanggaran, maka yang harus diperkuat adalah penegakan hukum. Jika persoalannya adalah kelemahan pengawasan, maka pengawasan harus diperbaiki. Jika persoalannya adalah kelemahan norma, maka norma dapat dievaluasi dan diperbaiki. Namun, jika langsung memilih pencabutan tanpa mengetahui akar masalah, maka kebijakan tersebut berisiko hanya menyelesaikan persoalan di permukaan. Jangan sampai negara salah mendiagnosis penyakit, lalu memberikan obat yang salah. Jika persoalan sebenarnya adalah pelanggaran dan lemahnya pengawasan, mencabut Perda belum tentu menyelesaikan karhutla.
Uji Terlebih Dahulu: Apakah Masalahnya pada Perda atau Implementasinya?
Inilah pertanyaan sentral dalam evaluasi suatu peraturan perundang-undangan. Sebuah Perda dapat saja secara substansial dirancang dengan baik, tetapi implementasinya lemah. Sebaliknya, suatu Perda dapat pula menghadapi persoalan substansi yang memang membutuhkan perubahan. Karena itu, evaluasi harus mampu membedakan antara: pertama, masalah norma; kedua, masalah implementasi; ketiga, masalah kepatuhan masyarakat; keempat, masalah pengawasan; dan kelima, masalah penegakan hukum.
Tidak setiap kegagalan pelaksanaan berarti kegagalan Perda. Begitu juga tidak setiap terjadinya pelanggaran berarti norma hukumnya harus dihapus. Kalau seseorang melanggar aturan, yang pertama kali harus diuji adalah pelanggarannya, bukan langsung menyalahkan keberadaan aturannya. Apabila suatu ketentuan sudah mengatur pembatasan, kewajiban dan pengawasan, tetapi pelaksanaannya tidak berjalan secara efektif, maka pencabutan Perda belum tentu merupakan pilihan yang paling tepat. Bisa jadi yang diperlukan adalah penguatan pengawasan, pembinaan, penegakan hukum, perbaikan mekanisme atau perubahan terhadap norma tertentu yang memang terbukti lemah.
Pencabutan Perda adalah Pilihan Terakhir, Bukan Jalan Pintas
Pencabutan Perda harus dipahami sebagai bagian dari proses legislasi yang memiliki konsekuensi hukum dan sosial. Dalam evaluasi peraturan setidaknya terdapat tiga pilihan kebijakan. Pertama, Perda dipertahankan, apabila masih relevan, diperlukan masyarakat dan tidak bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi. Kedua, Perda diubah, apabila hanya terdapat sebagian ketentuan yang bermasalah atau tidak lagi sesuai dengan perkembangan hukum dan kebutuhan masyarakat. Ketiga, Perda dicabut, apabila setelah evaluasi komprehensif terbukti bahwa Perda tersebut secara keseluruhan tidak lagi dapat dipertahankan.
Pencabutan bukan satu-satunya obat. Dalam ilmu perundang-undangan kita harus membedakan antara kebutuhan untuk mempertahankan, mengubah dan mencabut. Jangan semua persoalan diselesaikan dengan mencabut. Pencabutan harus menjadi pilihan yang didasarkan pada kajian, bukan reaksi sesaat. Proses pembentukan dan perubahan peraturan perundang-undangan harus dilakukan secara terencana, terpadu, berkelanjutan dan memperhatikan partisipasi masyarakat yang bermakna. Prinsip tersebut diperkuat dalam perubahan Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Jangan Cabut Aturan Sebelum Memahami Fungsi Aturannya
Perda Nomor 1 Tahun 2022 tidak hanya berbicara mengenai pembukaan lahan, tetapi juga menciptakan kerangka hukum mengenai tata cara, pembinaan, pengawasan, pelaporan dan sanksi administratif. Dengan demikian, pencabutan seluruh Perda harus mempertimbangkan secara serius akibat hukumnya.
Kalau sebuah Perda dicabut, pertanyaan berikutnya adalah: apa instrumen hukumnya sebagai pengganti? Bagaimana masyarakat memperoleh kepastian hukum? Bagaimana mekanisme pengawasan dilakukan? Bagaimana ruang pengaturan terhadap peladang tradisional setelah Perdanya dicabut? Jangan sampai kita mencabut sebuah instrumen hukum, tetapi tidak menyiapkan arsitektur hukum penggantinya. Kebijakan pencabutan tanpa menyiapkan instrumen pengganti dapat berpotensi menimbulkan kekosongan atau kesenjangan pengaturan. Karena itu, sebelum mencabut Perda harus dilakukan evaluasi terhadap seluruh akibat hukum yang mungkin timbul setelah pencabutan.
Kearifan Lokal dan Lingkungan Tidak Perlu Dipertentangkan
Cara berpikir yang menempatkan perlindungan kearifan lokal dan perlindungan lingkungan sebagai dua pilihan yang saling meniadakan harus ditolak. Keduanya harus diletakkan dalam satu kerangka kebijakan hukum yang berkeadilan dan berkelanjutan. Perda Kalbar Nomor 1 Tahun 2022 sendiri dibentuk dengan pertimbangan bahwa sebagian masyarakat Kalimantan Barat menjalankan kegiatan perladangan secara tradisional berdasarkan kearifan lokal, dengan orientasi keberlanjutan dan keseimbangan lingkungan. Penjelasan Perda juga menempatkan perlindungan lingkungan dan kelestarian fungsi sumber daya alam sebagai bagian dari pendekatan pengaturan.
Kearifan lokal tidak boleh dijadikan alasan untuk membenarkan perusakan lingkungan. Tetapi sebaliknya, perlindungan lingkungan juga tidak boleh digunakan sebagai alasan untuk menghapus secara serampangan seluruh praktik dan pengetahuan lokal masyarakat. Negara harus mampu membedakan mana kearifan lokal yang harus dilindungi, mana praktik yang harus diperbaiki, dan mana pelanggaran yang harus ditindak. Hukum yang baik bukan hukum yang memilih salah satu kepentingan dan mengorbankan kepentingan lainnya secara ekstrem. Hukum harus mencari titik keseimbangan antara perlindungan lingkungan, kepastian hukum, keadilan sosial dan keberlanjutan kehidupan masyarakat.
Penegakan Hukum Harus Menyentuh Pelaku dan Perbuatannya
Dalam konteks penanganan karhutla, negara harus tetap tegas. Namun ketegasan hukum harus diarahkan kepada pelaku dan perbuatan yang secara hukum dapat dibuktikan menyebabkan atau berkaitan dengan terjadinya kebakaran.
Siapa pun yang melakukan pembakaran secara melawan hukum dan menyebabkan kebakaran harus diproses berdasarkan hukum. Tetapi jangan sampai karena kita gagal membedakan antara pelanggaran dan kegiatan yang diatur secara legal, maka seluruh masyarakat peladang kemudian dianggap sebagai sumber persoalan. Prinsip dasar penegakan hukum adalah pertanggungjawaban berdasarkan perbuatan dan pembuktian, bukan berdasarkan stigma terhadap kelompok sosial tertentu. Karena itu, penanganan karhutla harus dilakukan berdasarkan data, fakta lapangan, investigasi, alat bukti dan proses hukum yang objektif.
Pencabutan Perda Harus Melalui Mekanisme Hukum
Dari sisi prosedural, Perda bukan kebijakan administratif biasa. Perda merupakan bagian dari sistem peraturan perundang-undangan yang dibentuk melalui mekanisme legislasi daerah. Karena itu, apabila Perda Provinsi hendak diubah atau dicabut, prosesnya harus ditempuh melalui mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan sesuai ketentuan hukum yang berlaku.
Dalam konteks pengujian Perda, perkembangan ketatanegaraan Indonesia juga membedakan secara tegas mekanisme pengujian norma dan tindakan legislasi pencabutan oleh pembentuk peraturan. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015 merupakan salah satu putusan penting dalam perkembangan pengujian dan pembatalan Perda. Kebijakan politik boleh memunculkan gagasan untuk mengevaluasi atau mencabut Perda, tetapi political will tidak boleh menggantikan legal procedure. Ketika sebuah Perda hendak diakhiri keberlakuannya, prosesnya harus tetap tunduk pada asas, tata cara dan mekanisme pembentukan peraturan perundang-undangan.
Evaluasi, Jangan Mencari Kambing Hitam
Polemik Perda Nomor 1 Tahun 2022 justru harus menjadi momentum untuk melakukan evaluasi yang lebih komprehensif. Evaluasi tersebut harus menjawab beberapa pertanyaan pokok: Apakah terdapat norma yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi? Apakah terdapat norma yang menimbulkan persoalan dalam praktik? Apakah norma tersebut efektif? Apakah terjadi pelanggaran terhadap norma? Apakah pengawasan dan pembinaan berjalan? Apakah karhutla yang terjadi secara faktual memiliki hubungan langsung dengan praktik yang diatur dalam Perda? Dan yang paling penting: Apakah pencabutan Perda benar-benar akan mengurangi karhutla, atau justru hanya menciptakan kesan bahwa persoalan telah diselesaikan?
Seluruh pertanyaan tersebut harus dijawab dengan kajian yang dapat diuji secara akademis. Jangan mencari kambing hitam. Kalau masalahnya adalah karhutla, maka identifikasi sumber apinya, telusuri penyebabnya, temukan pelakunya, uji mekanisme pengawasannya dan evaluasi efektivitas hukumnya. Kebijakan hukum harus didasarkan pada diagnosis yang benar. Kalau diagnosisnya salah, maka obatnya juga bisa salah.
Solusi Hukum Harus Berbasis Bukti
Pendekatan yang lebih rasional harus ditawarkan dalam menyikapi polemik tersebut. Jika ditemukan pelanggaran, maka tegakkan hukum. Jika pengawasan lemah, maka perkuat pengawasan. Jika terdapat kelemahan norma, maka ubah dan sempurnakan norma. Jika terdapat konflik dengan peraturan yang lebih tinggi, maka lakukan harmonisasi dan sinkronisasi. Jika Perda masih dibutuhkan, maka pertahankan dan perbaiki implementasinya.
Namun jika melalui kajian filosofis, sosiologis dan yuridis yang komprehensif terbukti bahwa Perda secara keseluruhan memang tidak lagi dapat dipertahankan, maka pencabutan dapat menjadi pilihan hukum. Setiap peraturan memang harus dievaluasi, tetapi evaluasi bukan berarti vonis untuk mencabut. Evaluasi harus menghasilkan kesimpulan yang objektif: dipertahankan, diubah atau dicabut. Itulah cara berpikir yang benar dalam ilmu perundang-undangan.
Jangan Cabut Perda dengan Emosi, Kaji dengan Hukum
Pada akhirnya, persoalan karhutla dan Perda Perladangan Kalbar tidak boleh diselesaikan dengan pendekatan reaktif. Karhutla adalah persoalan serius. Lingkungan harus dilindungi. Hukum harus ditegakkan. Tetapi kebijakan pencabutan sebuah Perda juga harus dilakukan dengan pertimbangan yang serius, rasional dan dapat dipertanggungjawabkan.
Jangan sampai karena kita ingin menyelesaikan persoalan karhutla, kita justru mengambil kebijakan hukum yang tidak menyentuh akar masalah. Uji dulu kausalitasnya. Kajilah dulu normanya. Evaluasi implementasinya. Dengarkan masyarakatnya. Lihat bukti empirisnya. Setelah itu baru kita mengambil kesimpulan hukum. Negara hukum tidak boleh mengambil kesimpulan berdasarkan tekanan opini semata.
Hukum harus bekerja dengan argumentasi. Kebijakan harus bekerja dengan bukti. Dan pencabutan Perda harus bekerja dengan prosedur. Jangan cabut Perda hanya karena sedang terjadi karhutla. Jangan pula mempertahankan Perda hanya karena alasan sentimental. Keduanya harus diuji secara objektif. Yang harus kita jaga adalah rasionalitas hukum. Jika Perdanya yang bermasalah, perbaiki atau cabut berdasarkan hukum. Jika pelaksanaannya yang bermasalah, benahi pelaksanaannya. Jika terjadi pelanggaran, tindak pelakunya. Jangan salah mendiagnosis masalah, karena hukum yang salah arah dapat menimbulkan ketidakadilan baru. (*)
(Artikel opini yang dimuat dalam rubrik ini sepenuhnya merupakan pandangan, pendapat, dan tanggung jawab pribadi penulis, serta tidak mencerminkan sikap, opini, atau pandangan resmi jajaran redaksi).
